自主知识体系丨燕继荣：以治理型改革为基点构建公共管理自主知识体系（笔谈）

【作者简介】

燕继荣，williamhill威廉官网院长、教授。

【主要内容】

习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话深刻指出，要按照立足中国、借鉴国外，挖掘历史、把握当代，关怀人类、面向未来的思路，着力构建中国特色哲学社会科学，在指导思想、学科体系、学术体系、话语体系等方面充分体现中国特色、中国风格、中国气派。十年后的今天，再次重温这篇纲领性文献，对于我们在新时代构建中国公共管理自主知识体系，依然具有十分重要的指导意义。

个人认为，治理的本质可以概括为三条基本路径：激励人做好事、规范人不作恶、协调资源以应对集体行动困境。公共管理学的每一次范式更替，都像一只“钟摆”，在这三条路径之间配置权重，并选择不同的价值指引；也可理解为沿着三个方向不断深化、推进和升级。

过去一百年，西方主导的公共管理范式走了一条清晰的道路：以个体权利为基点，构建消极、回应、有限的政府，用自由统摄秩序，以激励驱动发展。这条路贡献很大，但也留下了一系列理论洼地——尤其是关于“何以构建公共秩序”的问题，被长期悬置。今天，以中国为代表的发展中大国的治理实践，正在推动一次深层的范式转变。这种转变从全球问题出发、从整体秩序出发，让政府变得积极、有为、协调导向。中国公共管理学的“钟摆”摆到了这里——它不是对自由价值的简单否定，而是对自由秩序和公共秩序关系的再发现，是对集体行动和资源配置的再调整。因为对于任何一个发展中国家，没有秩序作为基础，自由无法带来持久繁荣；没有协调的能力，资源无法自动实现更优配置。

尤其值得注意的是，中国的改革正在从发展型改革转向治理型改革。基于这一实践，中国公共管理学的新范式必须直面一组无法回避的治理议题：环境、贫困、社会、腐败的治理，以及应急管理。随着一个国家发展改革进入深水区，这些议题就会从边缘议题上升为主流议题。它们是所有发展中国家在现代化进程中必须迈过的坎。能否在这些议题上形成自洽的理论与有效的方案，将决定这一新范式是否真正具有知识增量与实践力量。

在此基础上，我想进一步谈谈对公共管理自主知识体系构建的几点认识。

第一，自主知识体系的核心是回应“真实世界的治理难题”。西方理论擅长处理成熟社会中的分配与调节问题，但面对一个仍处在秩序构建、能力积累、风险高发阶段的发展中大国，其解释力明显不足。我们需要一套能够同时解释“如何激励发展”“如何规范失序”“如何协调多元主体”的整合性框架。

第二，秩序不应被当作自由的对立面，而应被重新确立为公共管理的基础性议题。在许多发展中国家，国家建构尚未完成，社会信任不足，市场自发秩序难以生成。此时，政府的首要职能不是“更小”，而是“更有能力建立基础秩序”——包括安全、法治、基本公共服务和跨区域协调。中国公共管理自主知识体系，必须敢于把“秩序生产”作为核心概念加以理论化阐释。

第三，协调型政府是一种被长期低估的治理形态。市场解决效率问题，政府解决公平和边界问题，但大量跨域、跨层级、跨部门的集体行动困境，既不能靠市场，也不能靠单一层级的政府，而需要一种持续的、制度化的协调能力。中国的央地关系、部门联席会议、对口支援、区域协调机制等，都是协调型治理的典型实践，但目前还缺少系统的理论提炼。

基于以上思考，提出五点建议：

一是设立“中国治理基础理论”重点研究计划。围绕“激励、规范、协调”三组机制，系统梳理它们在发展型政府阶段和治理型政府阶段的不同组合方式，提炼出中层理论命题，避免空泛的模式叙事。

二是建设高质量的本土治理案例库。重点围绕环境治理、反腐败、应急管理、基层减负、乡村振兴、社会治理、城乡一体化、跨区域协调等“硬骨头”议题，开发长时段、多方法、可检验的深度案例研究。案例不仅要描述经验，更要揭示因果机制。

三是重构公共管理核心课程体系。在本硕博与MPA教学中，设置专门的“治理转型”“协调型治理”“风险社会与应急管理”等模块，把中国实践从“案例点缀”提升为“理论主体”。同时，加强历史维度和比较维度的研究，如中国郡县制传统、治乱循环的历史经验，以及其他发展中国家的治理探索，都应纳入知识资源。

四是建立实践-学术-决策的常态化对话机制。例如，每年举办“中国治理前沿论坛”，邀请一线政策制定者、执行者与学者共同诊断治理难题。当前正在推进的全国统一大市场建设，本质上是一个巨大的协调问题——如何打破地方保护、区域差别、行政分割等障碍，实现要素自由流动？这既是实践痛点，也是理论创新的富矿。

五是以自主但不自闭的态度参与国际学术对话。我们的治理、激励、协调经验，应当被提炼为具有普遍意义的学术概念和命题，去挑战、补充甚至修正现有的公共管理理论。比如，关于“协调型政府”的研究，完全可以与制度经济学中的协调失灵理论、组织理论中的整合能力研究展开深入对话。

总结来说，中国公共管理学的范式“钟摆”或“升级”此刻正指向秩序与协调。这不是一次简单的摆荡，而是一次深刻的视角转换。它要求我们诚实面对后发国家治理的复杂性——既要活力，也要安全；既要发展，也要公平；既要激励，也要约束。构建自主知识体系，就是要在这种复杂性中，提炼出既解释中国、又启迪世界的治理智慧。这正是我们这一代公共管理学者的责任与机遇。

本文原载于《中国行政管理》2026年第5期，为作者在中国行政管理学会2026年4月20日召开的“深入学习贯彻习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话精神暨‘中国公共管理自主知识体系构建’理论研讨会”上的发言摘编。